تفسیر و توضیح ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک

اشاره:
ماده 22 قانون ثبت بیان می‏دارد:
«همین که ملکی مطابق قانون در دفتر املاک به ثبت رسید، دولت فقط کسی را که ملک به اسم او ثبت شده و یا کسی را که ملک مزبور به او منتقل گردیده و این انتقال نیز در دفتر املاک به ثبت رسیده یا این که ملک مزبور از مالک رسمی ارثا به او رسیده یا اینکه ملک مزبور از مالک رسمی ارثاً به او رسیده باشد، مالک خواهد شناخت. در مورد ارث هم ملک وقتی در دفتر املاک به اسم وراث ثبت می‏شود که وارث و انحصار آنها محرز و در سهم الارث بین آنها توافق بوده و یا در صورت اختلاف حکم نهایی در آن باب صادر شده است». نویسنده در این مقاله به ادامه شرح و تفسیر این ماده می‏پردازد.

فصل چهارم: دولت و اموال غیر منقول
مبحث اول ـ هیأت‏ها و مراجع تصمیم گیرنده در خصوص اموال غیر منقول
گفتار اول ـ هیأت نظارت و شورای عالی ثبت
هیأت نظارت طبق ماده 6 ق. ث تشکیل و به کلیه اختلافات و اشتباهات مربوط به امور ثبت اسناد و املاک رسیدگی می‏نماید. در مقر هر دادگاه استان، هیأت مزبور مرکب از رئیس ثبت استان یا قائم مقام او و دو نفر از قضات دادگاه استان به انتخاب وزیر دادگستری تشکیل و به اختلافات و اشتباهات مربوط به امور ثبتی در حوزه قضایی استان رسیدگی می‏نماید.
الف ـ وظایف هیأت‏های نظارت
ماده 25 اصلاحی ق. ث تشکیل حدود صلاحیت و وظایف هیأت‏های نظارت را بیان کرده است. شکایت اشخاص از عملکرد مامورین اداره ثبت و اختلافات اداری که ما بین اشخاص و ادارات ثبت به وجود می‏آید در صلاحیت هیأت‏های نظارت است.
مسائل و موضوعاتی که توسط هیأت‏های نظارت مورد رسیدگی و حکم قرار
می‏گیرد به قرار ذیل است:
1 ـ اشتباهاتی که در جریان عملیات مقدماتی ثبت واقع شده است
عدم رعایت قانون در طی عملیات مقدماتی ثبت املاک در هیأت نظارت مورد رسیدگی قرار گرفته و ممکن است حکم به ابطال عملیات داده شود چون ملک در دفتر املاک ثبت نشده است بنابراین ابطال عملیات مقدماتی ثبت تضییع حق متقاضی ثبت یا اشخاص ثالث نمی‏باشد و تصمیم اداری به حساب می‏آید.(1)
2 ـ کشف اشتباه بعد از ثبت در دفتر املاک
ثبت در دفتر املاک به منزله حق مکتسبه برای متقاضی ثبت یا مدعی مالکیت در عملیات مقدماتی ثبت اشتباهی واقع شده و بعد از ثبت در دفتر املاک اشتباه مزبور کشف شود. رفع اشتباه تا جایی که به حقوق اشخاص ثالث مربوط نشود با هیأت نظارت است.(2)
3 ـ اشتباه در مفاد اسناد رسمی
سند مالکیت یا اسناد تنظیمی در دفاتر اسناد رسمی ممکن است دارای اشتباه مربوط به ظاهر سند بوده یا قانون رعایت نشده باشد. فرض بر این است که عدم رعایت قانون یا اشتباه در طرز تنظیم اسناد رسمی بدون سوء نیت واقع شده است. بدیهی است در صورت احراز سوء نیت موضوع دارای تبعات کیفری خواهد بود.
بند 7 ماده 25 ق. ث اشتباه در مفاد اسناد رسمی را ناشی از دو عنصر بیان کرده است:
1/3 ـ اشتباه در طرز تنظیم اسناد
این نوع اشتباهات مربوط به ظاهر سند است و بدون تصریح در قانون رسمیت سند ساقط نمی‏شود. به عنوان مثال اگر در سند معامله نام وکیل به جای اصیل قید شده
______________________________
1. بندهای یک و دو ماده 25 ق. ث و تبصره 3 همان ماده.
2. بندهای 3 و 4 ماده 25 ق. ث.
________________________________________
باشد موضوع در صلاحیت هیأت نظارت است که پس از احراز اشتباه حکم به اصلاح سند داده می‏شود.
2/3 ـ اشتباه در تطبیق مفاد اسناد رسمی با قوانین
تنظیم کنندگان اسناد رسمی مکلفند اراده متعاملین را با قوانین تطبیق داده و عناصر هر عقد را به وضوح در سند قید نمایند. به عنوان مثال اگر موضوع یک سند رسمی عقد اجاره بوده ولی مدت آن قید نشده باشد چنین سندی قانونا فاقد اعتبار است.
4 ـ شکایت از تصمیم رئیس واحد ثبتی
شکایت از نحوه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم الاجرا مستقیما به رئیس واحد ثبتی تسلیم می‏شودو رئیس ثبت مکلف است فورا رسیدگی نموده با ذکر دلیل رأی صادر نماید. نظر رئیس واحد ثبتی برابر مقررات به ذی نفع ابلاغ می‏شود. چنانچه ذی نفع نسبت به نظر رئیس واحد ثبتی معترض باشد می‏تواند ظرف مدت ده روز پس از ابلاغ، شکایت خود را به ثبت محل یا هیأت نظارت تسلیم نماید.(1)
ب ـ شورای عالی ثبت
مرجع تجدید نظر نسبت به آرای هیأتهای نظارت، شورای عالی ثبت می‏باشد. آرای هیأتهای نظارت در مورد بندهای 1 و 5 و 7 ماده 25 ق. ث قابل تجدید نظر است. شورای عالی ثبت دارای دو شعبه املاک و اسناد می‏باشد. هر یک از شعب مذکور مرکب از سه نفر (دو نفر از قضات دیوان عالی کشور به انتخاب وزیر دادگستری(2) و مسؤول قسمت املاک در شعبه املاک و مسؤول قسمت اسناد در شعبه اسناد است).
شورای عالی ثبت علاوه بر صدور رأی در مقام تجدید نظر در مقام ایجاد وحدت
______________________________
1. مواد 229، 230، 232 آیین نامه اجرای مفاد اسناد لازم الاجرا…
2. برابر ماده واحده (لایحه قانونی اختیارات مربوط شورای عالی قضایی) مصوب 22/4/59 اختیارات وزیر دادگستری به شورای عالی قضائی محول شده است. همچنین به موجب بند 3 اصل 158 قانون اساسی عزل و نصب و تغییر محل ماموریت و تعیین مشاغل و ترفیع آنان از وظایف رئیس قوه قضاییه است.
________________________________________
رویه بین هیئت‏های نظارت، رأی وحدت رویه صادر می‏نماید که در موارد مشابه برای هیأتهای نظارت لازم الاتباع است.(1)
گفتار دوم: آرای وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
الف: صلاحیت دیوان عدالت اداری در اعتراض به آرای شورای عالی ثبت
«طبق تبصره 2 از بند 3 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، صرفا تصمیمات و آرای دادگاهها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی و دادگاههای انتظامی قضات دادگستری و ارتش قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی‏باشد و با عنایت به این که آرای صادره از شورای عالی ثبت از جمله آرای دادگاهها و سایر مراجع قضایی دادگستری نمی‏باشد و شرکت قاضی در همان شورا، شورای مرقوم را از شمول دادگاههای اداری موضوع بند 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری خارج نمی‏نماید. بنابراین دادنامه شماره 1004 ـ 15/6/72 صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری که متضمن این معنی است مطابق موازین قانونی تشخیص می‏گردد. این رأی وفق ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری در موارد مشابه برای شعب دیوان و سایر مراجع لازم الاتباع است.»(2)
ب: ابطال بخشنامه وزارت دادگستری
به موجب تبصره 5 ماده 25 ق. ث آرای صادره از هیأتهای نظارت به مدت بیست روز در تابلوی اعلانات ثبت محل الصاق و سپس به موقع اجرا گذاشته می‏شود.
طبق بخشنامه شماره 4699/1 مورخه 16/2/1352 وزارت دادگستری، مهلت اعتراض به آرای هیأت‏های نظارت، همان 20 روز تعیین شده در تبصره 5 ماده 25 ق.ث می‏باشد.
______________________________
1. تبصره 4 ماده 25 ق.ث
2. رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، شماره دادنامه 14 مورخه 31/4/75.
________________________________________
هیأت عمومی دیوان عدالت در این خصوص چنین رأی داده است: «مهلت مقرر در تبصره 5 ماده 25 قانون ثبت اسناد و املاک کشور منحصرا در مقام اعلام تصمیم هیأت نظارت از طریق الصاق آن در تابلوی اعلانات تعیین شده است و تسری مهلت مزبور به زمان اعتراض نسبت به رأی هیأت نظارت و محدودیت زمان اعتراض به مهلت بیست روز مقرر، مغایر حکم مقرر در تبصره مذکور است. بنابراین دستورالعمل مورد اعتراض مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‏گردد.»(1)
گفتار سوم: هیأتهای حل اختلاف
برای صدور سند مالکیت در مورد مالکینی که اسناد ملکیت آنان در اثر حوادث غیر مترقبه از بین رفته است و همچنین تعیین تکلیف بناهایی که در اراضی موقوفه یا متعلق به شهرداری و یا مجهول المالک ساخته شده است دو قانون در سال 1370 به تصویب رسید.(2)
هر کدام از این قوانین تشکیل هیأت‏هایی با نام هیأت حل اختلاف را مقرر داشته است. هیأت‏های مزبور به شکایات این قبیل مالکین وفق مقررات همان قانون رسیدگی نموده و در مورد صدور اسناد مالکیت حکم مقتضی صادر می‏نمایند.
گفتار چهارم: مراجع تصمیم گیرنده در خصوص اراضی موات
اراضی موات جزو مشترکات عمومی بوده و قابل تملک خصوصی نمی‏باشد. چنانچه در خصوص این اراضی سند مالکیت برای اشخاص موضوع حقوق
______________________________
1. رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، شماره دادنامه 13 مورخه 22/4/78.
2. قانون نحوه صدور اسناد مالکیت املاکی که اسناد ثبتی آنها در امر جنگ یا حوادث غیر مترقبه مانند زلزله، سیل و آتش سوزی از بین رفته‏اند و قانون اصلاح مواد 1 و 2 و 3 قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک…
________________________________________
خصوصی صادر شده باشد اسناد مزبور فاقد اعتبار است.(1)
الف: مشخصات اراضی موات
وجه تمایز اراضی موات با سایر اراضی در این است که زمین موات فاقد آثار تصرف انسان است. به عبارت دیگر ارزش افزوده‏ای که ناشی از فعالیت انسان باشد در این اراضی مشاهده نمی‏شود همچنین اراضی موات فاقد پوشش گیاهی خودرو و قابل استفاده برای انسان یا دام است.
ب: اقسام زمین موات
اراضی موات دو قسم است:
1 ـ موات بالاصاله
زمین‏های طبیعی و فاقد پوشش گیاهی را شامل می‏شود.
2 ـ موات بالعرض
اراضی دایر که بر اثر عدم بهره‏برداری به تدریج به حالت موات درآمده باشد موات بالعرض گفته می‏شود اعم از آن که مالک مشخص داشته باشد یا نداشته باشد.
ج: مرجع تشخیص اراضی موات شهری
طبق ماده 12 قانون زمین شهری مصوب 1366 «تشخیص عمران و احیا و تاسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات به عهده وزارت مسکن و شهرسازی است این تشخیص قابل اعتراض در دادگاه صالحه می‏باشد.»
تبصره 2 همین ماده مقرر داشته: «ملاک تشخیص مرجع مقرر در ماده 12 در موقع معاینه محل در مورد نوع زمینهایی که از تاریخ 22/11/1357 وسیله دولت، ارگانها، نهادها، کمیته‏ها و دفاتر خانه سازی احداث اعیانی یا واگذار شده بدون در نظر گرفتن اعیانیهای مذکور خواهد بود.»
______________________________
1. اصل 45 قانون اساسی و ماده واحده قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 30/9/1365
________________________________________
بنا بر تبصره اخیرالذکر احداث اعیان نافی موات بودن زمین نمی‏باشد معذلک در تشخیص نوع اراضی شهری نکات زیر مورد توجه کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری است:
1 ـ اراضی شهری که بعد از تاریخ 22/11/57 توسط دولت یا ارگانهای وابسته به دولت به اشخاص واگذار شده باشد بدون در نظر گرفتن اعیان احداثی نسبت به نوع زمین اظهار نظر می‏شود.
2 ـ اراضی شهری که قبل از 22/11/57 مورد عمران قرار گرفته باشد با توجه به وضعیت موجود آن اظهار نظر می‏شود.(1)
3 ـ اراضی شهری که بعد از 22/11/57 توسط اشخاص مورد عمران قرار گرفته و دارای پروانه ساختمان باشد زمین دایر محسوب می‏شود و اگر بدون پروانه احداث بنا شده باشد مشمول مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک است.
4 ـ اراضی موات یا بایر شهری که بعد از 22/11/57 به باغ یا زمین مزروعی تبدیل شده باشد با توجه به سابقه زمین اظهار نظر می‏شود.
د: مرجع تشخیص اراضی موات واقع در خارج محدوده شهرها
حسب تبصره یک ماده واحده قانون تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 30/9/65 «تشخیص موات بودن اراضی خارج از محدوده شهرها(2) به عهده وزارت کشاورزی است که از طریق هیأت هفت نفره اقدام می‏نماید و در صورتی که متصرف فعلی منکر موات بودن زمین باشد از طریق دادگاه صالحه اقدام به عمل می‏آید و چنانچه دادگاه رأی به موات بودن زمین بدهد سند ابطال و از متصرف خلع ید خواهد شد.»
مطابق ذیل ماده واحده مذکور: «ادارات ثبت اسناد مکلفند حسب اعلام هیأت‏های
______________________________
1. مواد 1 و 2 و 16 آیین نامه قانون زمین شهری.
2. ماده 4 آیین نامه اجرای قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 8/7/66 و تبصره‏های ذیل آن.
________________________________________
واگذاری زمین نسبت به ابطال سند آنها و صدور سند به نام دولت جمهوری اسلامی ایران اقدام نمایند.»
گفتار پنجم: مرجع تصمیم گیرنده در خصوص جنگلها و مراتع
قسم دیگر مشترکات عمومی جنگلها و مراتع است. عرصه و اعیان جنگلها و مراتع قابل تملک خصوصی نبوده و چنانچه در مورد آنها سند مالکیت صادر شده باشد فاقد اعتبار است. تشخیص عرصه و اعیان به عنوان جنگل و مرتع موجب می‏شود که سند مالکیت به نام دولت صادر شود.
الف: مشخصات اراضی جنگلی و مراتع
جنگل یا مرتع یا بیشه طبیعی عبارت از جنگل یا مرتع یا بیشه‏ای است که به وسیله اشخاص ایجاد نشده باشد… مرتع اعم است از مشجر یا غیر مشجر… اگر مرتع دارای درختان جنگلی خودرو باشد مرتع مشجر نامیده می‏شود…
مرتع غیر مشجر زمینی است که اعم از کوه و دامنه یا زمین مسطح که در فصل چرا دارای پوششی از نباتات علوفه‏ای خودرو بوده با توجه به سابقه چرا عرفاً مرتع شناخته شود. اراضی آیش ولو آن که دارای پوشش نباتات علوفه‏ای خودرو باشد، مشمول تعریف مرتع نیستند.
آن قسمت از اراضی ساحل دریا تا حدود سیصد متر از حریم دریا مشروط بر آن که از جاده ساحلی تجاوز نکند ولو آن که واجد شرایط فوق باشد مشمول تعریف اراضی جنگلی و مرتع (اعم از مشجر و یا غیر مشجر) نخواهد بود.(1)
ب: مرجع تشخیص اراضی جنگلی و مراتع
حسب ماده 2 قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب 5/7/1371 «تشخیص منابع ملی و مستثنیات ماده 2 قانون مدنی شدن جنگلها
______________________________
1. ماده اول قانون حفاظت و بهره‏برداری از جنگلها و مراتع مصوب 30/5/1346.
________________________________________
و مراتع با رعایت تعاریف مذکور در قانون حفاظت و بهره‏برداری از جنگلها و مراتع با وزارت جهاد سازندگی است که شش ماه پس از اخطار کتبی یا آگهی به وسیله روزنامه‏های کثیرالانتشار مرکز و یکی از روزنامه‏های محلی و سایر وسایل معمول و متناسب محلی، ادارات ثبت موظفند پس از انقضای مهلت مقرر در صورت نبودن معترض حسب اعلام وزارت جهاد سازندگی نسبت به صدور سند مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران اقدام نمایند.»
ج: اعتراض به تشخیص جنگل یا مرتع
معترضین می‏توانند پس از اخطار یا آگهی وزارت جهاد سازندگی اعتراضات خود را با ادله مثبته جهت رسیدگی به هیأت مذکور در قانون تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگلها و مراتع مصوب 22/6/1367 مجلس شورای اسلامی تسلیم نمایند. صدور سند مالکیت به نام دولت مانع از مراجعه معترضین به هیأت مذکور نمی‏باشد.(1) با توجه به این که هیأت موضوع ماده 56 قانون جنگلها و مراتع ماهیت اداری داشته و مرجع اعتراض به تصمیمات دادگاههای اداری، دیوان عدالت اداری است معذلک تبصره 2 ماده واحده قانون مذکور دیوان عدالت اداری را مکلف نموده که کلیه پرونده‏های موجود در ماده 56 قانون جنگلها و مراتع کشور و اصلاحیه‏های بعدی آن را که مختومه نشده است به کمیسیون موضوع این قانون ارجاع نماید. به نظر می‏رسد اعتراض اشخاص موضوع حقوق خصوصی در مورد مالکیت اراضی موضوعی ماهوی و در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است. تجدید نظر در آرای صادره از هیأتها موضوع ماده 56 قانون جنگلها و مراتع و مرجع آن محل تردید و اختلاف است.(2)
______________________________
1. تبصره یک ماده 2 قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب 12/7/1371.
2. احمد شمس، کتاب اراضی ملی شده، ص 167
________________________________________
گفتار ششم: مراجع تصمیم گیرنده در خصوص کاربری اراضی شهری
و خارج از محدوده شهرها
حفظ کاربری اراضی واقع در خارج محدوده شهرها و تعیین کاربری برای مستغلات و اراضی واقع در محدوده شهرها برای مالکین محدودیت ایجاد می‏نماید. ولی مصالح عمومی و اجتماعی اقتضا دارد که اراضی و مستغلات در کاربریهای معین و مورد نیاز به کار گرفته شوند و تغییر کاربری تحت ضوابط و نظارت دولت باشد.
الف: کاربری اراضی شهری
نقشه‏های مصوب شهری برای مناطق مختلف شهرها و اراضی شهری نوع خاصی از مصرف را معین می‏نماید لذا مالکین اراضی و مستغلات مکلفند که اراضی و مستغلات خود را در کاربریهای معین مورد استفاده قرار دهند. به بیان دیگر تعیین کاربری‏های مختلف نوعی محدودیت برای مالکین ایجاد می‏نماید. تبدیل کاربری‏های غیرشهری به کاربری‏های شهری و تبدیل کاربریهای شهری به یکدیگر از وظایف کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است.
ب: کاربری اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها
وجه مشترک قوانین مختلف تحدید مالکیت اراضی، تاکید بر حفظ کاربری اراضی مزروعی و باغات است.(1) انتقال ارادی یا قهری این اراضی نیز منوط به حفظ کاربری زراعی می‏باشد.(2)
به موجب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1374، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها جز در موارد
______________________________
1. قانون اصلاحات اراضی سال 1340 ـ لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/1/59 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ـ قانون واگذاری زمینهای بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب 8/8/65.
2. ماده 19 قانون اصلاحات ارضی سال 1340.
________________________________________
ضروری ممنوع می‏باشد. در موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها به عهده کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارتخانه‏های ذیربط زیر نظر وزارت کشاورزی می‏باشد. ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی مکلفند در موارد تفکیک اراضی زراعی و باغها و تغییر کاربری آنها در خارج محدوده شهرها و شهرکها از وزارت کشاورزی استعلام و نظر وزارت مذکور را اعمال نمایند.
در مواردی که به اراضی مزروعی و باغها مجوز تغییر کاربری داده می‏شود 80% قیمت روز اراضی و باغهای مذکور با احتساب ارزش زمین از تغییر کاربری بابت عوارض از مالکین وصول و به خزانه کل کشور واریز می‏گردد.(1)